首页 置身事内:中国政府与经济发展 (10/10)
文章
取消

置身事内:中国政府与经济发展 (10/10)


置身事内

置身事内:中国政府与经济发展

作者: 兰小欢

出版社: 上海人民出版社

Mr.Huang Rating: 10/10

京东购买


High-Level Thoughts

在我国,想脱离政府来了解经济,是不可能的,不能脱离政府来谈经济,是理解中国经济的基本出发点。

本书从分税制改革开始讲述了政府如何通过土地财政、土地融资、带动、参与经济发展。虽然宏观经济离我们个人很远,但了解整个经济的运作的底层逻辑,却与我们每个人都息息相关。

想想高铁从起步到普及不过区区十年,钱从哪里来?每个城市都在大搞建设,高楼、公园、道路、园区……日新月异,钱从哪里来?

读完本书,你能了解政府在中国经济中的作用,到目前阶段存在的问题在哪里,我们将向什么方向改进,你都找到你关心问题的答案。

就算每个人都对改革方向和目的有共识,但对改革路径和步骤也会有分歧。什么事先办,什么事后办,不容易决定。每一步都有人受益、有人受损,拼命争取和拼命抵制的都大有人在。就算能看清对岸的风景,也不见得就能摸着石头成功过河,绊脚石或深坑比比皆是。

我相信我们会在适合我们的的道路上走向成功,在“赌国运”方面,我一直是个死多头。

Summary Notes

地方政府的权力与事务

要理解政府治理和运作的模式,首先要了解权力和资源在政府体系中的分布规则,既包括上下级政府间的纵向分布,也包括同级政府间的横向分布。

政府治理的特点

中国的五级政府管理体系:中央—省—市—县区—乡镇。

地方政府权力的范围和边界,由行政区划决定。我国实行“属地管理”,一件事情该不该由地方自主决定,若此事只影响本地,没有外部性,就该由本地全权处理;若还影响其他地方,那上级就该出面协调。比如国防支出几乎全部归中央负担,因为国防体系覆盖全体国民,不能遗漏任何一个省。而中小学教育受制于校舍和老师等条件,规模经济较小,主要覆盖当地人,所以硬件和教师支出大都归地方负担。

招商引资

是以经济建设为中心的地方政府的核心任务,是需要调动所有资源和手段去实现的目标。

地方政府是城市土地的所有者,为了招商引资发展经济,会把工业用地以非常优惠的价格转让给企业使用,并负责对土地进行一系列初期开发,比如“七通一平”(通电、通路、通暖、通气、给水、排水、通信,以及平整场地)。对于规模较大的企业,地方通常会给予很多金融支持。比如以政府控制的投资平台入股,调动本地国企参与投资,通过各种方式协助企业获得银行贷款,等等。

创造就业是地方经济工作的重点,也是维护社会稳定不可或缺的条件。

这种“混合经济”体系,不是主流经济学教科书中所说的政府和市场的简单分工模式,即政府负责提供公共物品、市场主导其他资源配置;也不是简单的“政府搭台企业唱戏”模式。而是政府及其各类附属机构(国企、事业单位、大银行等)深度参与大多数生产和分配环节的模式。

不能脱离政府来谈经济,是理解中国经济的基本出发点。

财税与政府行为

要深入了解政府,必须了解财税。制度改革必须不断适应新的情况和挑战。理解和评价改革,不能生搬硬套某种抽象的哲学或理论标准,而必须深入了解改革背景和约束条件,仔细考量在特定时空条件下所产生的改革效果。

分税制改革

1994年分税制改革对政府行为和经济发展影响深远。如果中央没钱,甚至要向地方借钱,那也就谈不上宏观调控的能力。改革之前,增值税(即产品税)是最大的地方税,改革后变成共享税,中央拿走75%,留给地方25%

企业所得税是我国的第二大税种,企业所得税按行政隶属关系上缴:中央企业交中央,地方企业交地方。地方企业比中央企业多,所以六成以上的所得税交给了地方。地方政府自然就有动力创办价高利大的企业,比如烟厂和酒厂,这些都是创税大户。

公众所接触的信息和看到的现象,大都已经是博弈后的结果,而缺少社会阅历的学生容易把博弈结果错当成博弈过程。其实即使在今天,中央重大政策出台的背后,也要经过很多轮的征求意见、协商、修改,否则很难落地。成功的政策背后是成功的协商和妥协,而不是机械的命令与执行,所以理解利益冲突,理解协调和解决机制,是理解政策的基础

土地财政

分税制并没有改变地方政府以经济建设为中心的任务,却减少了其手头可支配的财政资源。给定税率的情况下,想要增加税收收入,要么靠扩大税源,要么靠加强征管。

2001年所得税改革后,中央财政进一步集权,拿走了企业所得税的六成。从那以后,地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓:一方面继续低价供应大量工业用地,招商引资;另一方面限制商住用地供给,从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益

一方面,各地都补贴工业用地,大力招商引资,推动了制造业迅猛发展;另一方面,随着工业化和城市化的发展,大量新增人口涌入经济发达地区,而这些地方的住宅用地供给却不足,房价自然飞涨,带动地价飞涨,土地拍卖的天价“地王”频出。

与人力相比,土地更容易被资本化,将未来收益一股脑变成今天高升的地价,为地方政府所用。所以“土地财政”虽有种种弊端,但确实是过去数年城市化和工业化得以快速推进的重要资金来源

土地的资本化运作,本质是把未来的收益抵押到今天去借钱,如果借来的钱投资质量很高,转化成了有价值的资产和未来更高的收入,那债务就不是大问题。但地方官员任期有限,难免会催生短视行为,寅吃卯粮,过度借债去搞大项目,搞“面子工程”,功是留在当代了,利是不是有千秋,就是下任领导的事了。如此一来,投资质量下降,收益不高,债务负担就越来越重

政府投融资与债务

分税制之后兴起的“土地财政”,为地方政府贡献了每年五六万亿的土地使用权转让收入,着实可观,但仍不足以撬动飞速的工业化和城市化。想想每年的基础设施建设投入,想想高铁从起步到普及不过区区十年,钱从哪里来?每个城市都在大搞建设,高楼、公园、道路、园区……日新月异,钱从哪里来?所以土地真正的力量还不在“土地财政”,而在以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金。“土地财政”一旦嫁接了资本市场,加上了杠杆,就成了“土地金融”,能像滚雪球般越滚越大,推动经济飞速扩张,也造就了地方政府越滚越多的债务,引发了一系列宏观经济问题。

再穷的国家也有大片土地,土地本身并不值钱,值钱的是土地之上的经济活动。若土地只能用来种小麦,价值便有限,可若能吸引来工商企业和人才,价值想象的空间就会被打开,笨重的土地就会展现出无与伦比的优势:它不会移动也不会消失,天然适合做抵押,做各种资本交易的压舱标的,身价自然飙升。

城市政府平衡工业用地和商住用地供应,一手搞“工业化”,一手搞“城市化”,用土地使用权转让费撑起了“第二财政”。但这种一笔一笔的转让交易并不能完全体现土地的金融属性。地方政府还可以把与土地相关的未来收入资本化,去获取贷款和各类资金,将 “土地财政”的规模成倍放大为“土地金融”

城投公司与土地金融

我国政府不但拥有城市土地,也掌控着金融系统,自然会以各种方式参与实业投资,不可能置身事外。实业投资不是买卖股票,不能随时退出,且投资过程往往不可逆:未能完成或未能正常运转的项目,前期的投入可能血本无归。所以政府一旦下场就很难抽身,常常不得不深度干预。

地方融资平台。法律规定,地方政府不能从银行贷款,2015年之前也不允许发行债券,所以政府要想借钱投资,需要成立专门的公司。这类公司大都是国有独资企业,一般统称为“地方政府融资平台”。这些公司的正式名称可不是“融资平台”,而大都有“建设投资”或“投资开发”等字样,突出自身的投资功能,因此也常被统称为“城投公司”。比如芜湖建设投资有限公司(奇瑞汽车大股东)和上海城市建设投资开发总公司(即上海城投集团),都是当地国资委的全资公司。还有一些公司专门开发旅游景点,名称中一般有“旅游发展”字样,比如成都文化旅游发展集团,也是成都市政府的全资公司。

地方政府债务

土地金融模式关键是土地价格。只要不断地投资和建设能带来持续的经济增长,城市就会扩张,地价就会上涨,就可以偿还连本带利越滚越多的债务。可经济增速一旦放缓,地价下跌,土地出让收入减少,累积的债务就会成为沉重的负担,可能压垮融资平台甚至地方政府。

为政府开发融资:国家开发银行与城投债

我国大型项目的投资建设,无论是基础设施还是工业项目,大都有政府直接参与,主体五花八门:有投融资平台类国企,有相关行业国企,也有科研和设计院所等单位。在现有的金融体制下,有国企参与或有政府背书的项目,融资比较容易。

想在城市建设开发中引入银行资金,需要解决三个技术问题。第一,需要一个能借款的公司,因为政府不能直接从银行贷款;第二,城建开发项目繁复,包括自来水、道路、公园、防洪,等等,有的赚钱,有的赔钱,但缺了哪个都不行,所以不能以单个项目分头借款,最好捆绑在一起,以赚钱的项目带动不赚钱的项目;第三,仅靠财政预算收入不够还债,要能把跟土地有关的收益用起来。

为解决这三个问题,城投公司就诞生了。发明这套模式的是国家开发银行。国开行是世界上最大的开发性银行,2018年资产规模超过16万亿元人民币,约为世界银行的5倍。

城商行主要由地方政府控制。在各地招商引资竞争中,金融资源和融资能力是核心竞争力之一,因此地方政府往往掌控至少一家银行,方便为融资平台公司和基础设施建设提供贷款。商业银行的资金大都来自短期存款,存款来源并不稳定,自有资本也比较薄弱,所以经常需要在资本市场上融资,容易出现风险。破产的包商银行就属于城商行。

城投公司最主要的融资方式是银行贷款,其次是发行债券,即通常所说的城投债。

  • 绝大多数城投债都在银行间市场发行,七八成都被商业银行持有,流动性差,风险依然集中在银行系统。
  • 市场认为城投债有政府隐性担保,非常安全。城投债的违约率极低。

这个低风险高收益的“怪胎”对债券市场发展影响很大,积累的风险其实不小。城投债因为有政府隐性担保,市场认为这些借款风险很低,但利率却高达7%—8%。

地方债务与风险

地方债总体水平虽然不低,但也不算特别高。但是债务风险不能只看整体,因为欠债的不是整体而是个体。纵向上看,层级越低的政府负担越重,风险越高。县级债务负担远高于省级,因为县级的经济发展水平更低,财政收入更少。横向上看,中西部的债务负担和风险远高于东部。

几乎所有省份,无论财政收入多寡,债务都在飞速扩张。可见政府债务问题根源不在收入不够,而在支出太多,因为承担了发展经济的任务,要扮演的角色太多。因此债务问题不是简单的预算“软约束”问题,也不是简单修改政府预算框架的问题,而是涉及政府角色的根本性问题改革之道在于简政放权,从生产投资型政府向服务型政府逐步转型

招商引资中的地方官员

我国官僚体系庞大,官僚体系自古就是政治和社会支柱之一,而且一直有吸纳社会精英的传统,人力资源雄厚。根据2010年的第六次人口普查,25—59岁的城市人口中上过大学的(包括专科)约占22%,但在政府工作人员中上过大学的超过一半。在25—40岁的政府工作人员中,上过大学的超过七成,而同龄城市人口中上过大学的只有三成。

地方主官任期有限,要想在任内快速提升经济增长,往往只能加大投资力度,上马各种大工程、大项目。以市委书记和市长为例,在一个城市的平均任期不过三四年,而基础设施或工业项目最快也要两三年才能完成,所以“新官上任三把火”烧得又快又猛:上任头两年,基础设施投资、工业投资、财政支出往往都会快速上涨。

因为官员政绩激励对地方政府投资有重要影响,所以近年来在“去杠杆、去库存、去产能”等供给侧结构性重大改革中,也包含了对地方官员政绩考核的改革。在官员考核和晋升中,政绩非常重要,但这不代表人情关系不重要。无论是公司还是政府,只要工作业绩不能百分百清楚地衡量(像送快递件数那样),那上级的主观评价就是重要的,与上级的人情关系就是重要的。

从经济发展的角度看,我国的腐败现象有两个显著特点。第一,腐败与经济高速增长长期并存。这与“腐败危害经济”这一过度简单化的主流观念冲突,以腐败为由唱空中国经济的预测屡屡落空。第二,随着改革的深入,政府和市场间关系在不断变化,腐败形式也在不断变化。20世纪80年代的腐败案件大多与价格双轨制下的“官倒”和各种“投机倒把”有关;90年代的案件则多与国企改革和国有资产流失有关;21世纪以来,与土地开发相关的案件成了主流。

工业化中的政府角色

现实世界没有黑白分明的“市场”和“政府”分界,只有利益关系环环相扣的各种组合。我国经济改革的起点是计划经济,所以地方政府掌握着大量资源(土地、金融、国企等),不可避免会介入实业投资。由于实业投资的连续性、复杂性和不可逆性,政府的介入必然也是深度的,与企业关系复杂而密切,不容易退出

在每个具体行业中,由于技术、资源、历史等因素,政企合作的方式各不相同。钢铁是一回事,芯片是另一回事。因此,讨论和分析政府干预和产业政策,不能脱离具体行业细节,否则易流于空泛。社会现象复杂多变,任何理论和逻辑都可以找到不少反例,因为逻辑之外还有天时、地利、人和,不确定性和人为因素对结果影响非常大,而结果又直接影响到对过程和理论的评判。成功了才是宝贵经验,失败了只有惨痛教训。

京东方与政府投资

在显示面板企业的发展过程中,地方政府的投资发挥了关键作用。京东方企业的前身是老国企“北京电子管厂”,经过不断改制和奋斗,21世纪初已经具备了生产小型液晶显示面板的能力。现代工业的规模经济效应很强。显示面板行业一条生产线的投资动辄百亿,只有大量生产才能拉低平均成本。因此新企业的进入门槛极高,不仅投资额度大,还要面对先进入者已经累积的巨大成本和技术优势。

但这并不意味着政府就一定该帮助国内企业进入某个行业,关键还要看国内市场规模。在一个只有几百万人口的小国,政府若投资和补贴国内企业,这些企业无法利用国内市场的规模经济来降低成本,必须依赖出口,那政府的投入实际上是在补贴外国消费者。但在我国,使用液晶屏幕的很多终端产品比如电视和手机,其全球最大的消费市场就在国内,所以液晶显示产业的外溢性极强。若本国企业能以更低的价格生产(不一定非要有技术优势,能够拉低国际厂商的漫天要价也可以),政府就可以考虑扶持本国企业进入,这不仅能打破国际市场的扭曲和垄断,还可以降低国内下游产业的成本,促进其发展。

“东亚经济奇迹”一个很重要的特点,就是政府帮助本土企业进入复杂度很高的行业,充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应,迅速提升本土制造业的技术能力和国际竞争力

在各地招商引资竞争中,地方政府为了吸引京东方落户本地,开出的条件十分优厚。京东方不仅自身投资规模巨大,且带来的相关上下游企业的投资也很大,带动的GDP、税收及就业十分可观。

光伏发展与政府补贴

因为光伏发电成本远高于传统能源,所以光伏的海外需求也离不开政府补贴。欧洲的补贴尤其慷慨。与世界各国一样,我国的电价补贴也随时间逐步下调,以引导光伏企业不断降低成本。2019年,我国开始逐步退出固定电价的补贴方式,实行市场竞价。而由于多年的技术积累和规模经济,光伏度电成本已经逼近燃煤电价,正在迈入平价上网时代。

我国传统能源严重依赖进口的局面构成了国家安全隐患,必须发展新能源。但传统能源已经积累了多年的技术和成本优势,新能源在刚进入市场时是没有竞争力的。所以新能源技术必须在没有竞争优势的时候就进入市场,这时候只有两个办法:第一是对传统能源征收高额碳税或化石燃料税,增加其成本,为新能源的发展制造空间;第二是直接补贴新能源行业。

因此无论是欧美还是日韩,光伏的需求都是由政府补贴创造出来的。但政府的支持和补贴与企业成功不存在必然的因果关系。欧美日等先进国家不仅起步早、政府补贴早,而且企业占据技术、原料和设备优势,在和中国企业的竞争中还借助了“双反”等一系列贸易保护政策,但它们的企业最终衰落,纷纷退出市场。

无论是补贴也好、贸易保护也罢,政策最多可以帮助企业降低一些财务风险和市场风险,但政府不能帮助企业克服最大的不确定性,即在不断变化的市场中发展出足够的能力和竞争优势。如果做不到这一点,保护和补贴政策最终会变成企业的寻租工具。这一点不仅对中国适用,对欧美也适用。但这个逻辑不能构成反对所有产业政策的理由。产业发展,无论政府是否介入,都没有必然的成功或失败。就新能源产业而言,补贴了虽然不见得会成功,但没有补贴这个行业就不可能存在,也就谈不上在发展过程中逐渐摆脱对补贴的依赖了。

我们还可以看到“东亚产业政策模式”的另一个特点:强调出口。当国内市场有限时,海外市场可以促进竞争,迫使企业创新。不管有没有政府扶持,要害都不是“重复建设”,而是“保持竞争”。所以产业政策要有退出机制,若效率低的企业不能退出,“竞争性”就是一句空话。

然而“破产难”一直是我国经济的顽疾。一方面,债权银行不愿走破产程序,因为会暴露不良贷款,无法再掩盖风险;另一方面,地方政府也不愿企业(尤其是大企业)走破产程序,否则职工安置和民间借贷等一系列矛盾会公开化。在东南沿海等市场化程度较高的地区,破产程序相对更加规范。

政府产业引导基金

美式的风险投资基金在移植和适应我国的政治经济土壤的过程中,与地方政府的财政资金实现了嫁接,产生了政府产业引导基金。在地方债务高企和“去产能、去杠杆”等改革的大背景下,政府引导基金从2014年开始爆发式增长,规模在五年内翻了几番。

与地方政府投资企业的传统方式相比,产业引导基金或投资基金有三个特点。

  • 第一,大多数引导基金不直接投资企业,而是做LP,把钱交给市场化的私募基金的GP去投资企业。
  • 第二,把政府引导基金交给市场化的基金管理人运作,实质上是借用市场力量去使用财政资金。
  • 第三,大多数引导基金的最终投向都是“战略新兴产业”,比如芯片和新能源汽车,而不允许投向基础设施和房地产,这有别于基础设施投资中常见的政府和社会资本合作。

出钱的人叫“有限合伙人”(limitedpartner,简称LP),管钱和投资的人叫“普通合伙人”(general partner,简称GP)

政府不可以直接向银行借贷,所以需要设立城投公司。政府当然也不可以直接去资本市场上做股权投资,所以在设立引导基金之后,也需要成立专门的公司去管理和运营这支基金,通过这些公司把基金投资到其他私募基金手中。

最近几年,在公众熟知的很多新技术领域,比如新能源、芯片、人工智能、生物医药、航空航天等,大多数知名企业和投资基金的背后都有政府引导基金的身影。

与地方政府融资平台不同,这些困难不是因为地价下跌或债台高筑,而属于运用财政资金做风险投资的体制性困难。地方政府引导基金源自地方财政,本质还是招商引资工具,所以不可能让投资流到外地去,一定要求把产业带到本地来。无论是土地还是税收优惠,都无法改变招商引资的根本决定因素,即本地的资源禀赋和经济发展前景。在长三角、珠三角以及一些中心城市,大企业云集,各种招商引资工具包括引导基金,在完成招商目标方面问题不大。但在其他地区,引导基金招商作用其实不大,反而造成了新的扭曲。

城市化与不平衡

以信用级别高的地方政府和国企为主体、以土地为杠杆,可以撬动大量资源,加速投资进程,推动快速城市化和工业化。这种模式的成就有目共睹,但也会带来如下后果:与土地相关的腐败猖獗;城市化以“地”为本,忽略了“人”,民生支出不足,教育、医疗等公共服务供给滞后;房价飞涨,债务急升;经济过度依赖投资,既表现在民众收入不高所以消费不足,也表现在过剩产能无法被国内消化、向国际输出时又引起贸易失衡和冲突。

中国特有的城市土地国有制度,为政府垄断土地一级市场创造了条件,将这笔隐匿的财富变成了启动城市化的巨大资本,但也让地方财源高度依赖土地价值,依赖房地产和房价。房价连着地价,地价连着财政,财政连着基础设施投资,于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了“一荣俱荣,一损俱损”的复杂关系

这种以土地为中心的城市化忽视了城市化的真正核心:人。地价要靠房价拉动,但房价要由老百姓买单,按揭要靠买房者的收入来还。所以土地的资本化,实质是个人收入的资本化。支撑房价和地价的,是人的收入。忽略了人,忽略了城市化本该服务于人,本该为人创造更好的环境和更高的收入,城市化就入了歧途

房价与居民债务

若政策严重限制了供给,房价上涨就快。美国虽然是土地私有制,但城市建设和用地规划也要受政府管制。比如旧金山对新建住房的管制就特别严格,所以即使在20世纪90年代房价也不便宜。在21世纪初的房地产投机大潮中,旧金山的住房建设指标并没有增加,房价于是飙升。再比如亚特兰大,住房建设指标能够灵活调整,因此虽然也有大量人口涌入,但房价一直比较稳定。

中国对建设用地指标实行严格管理,每年的新增指标由中央分配到省,再由省分配到地方。这些指标无法跨省交易,所以即使面对大量人口流入,东部也无法从西部调剂用地指标。

建设用地指标不能在全国交易,土地使用效率很难提高。地方政府招商引资竞争虽然激烈,也经常以土地作为手段,却很难持续提高土地资源利用效率。发达地区土地需求旺盛,地价大涨,本应增加用地指标,既满足需求也抑制地价。但因为土地分配受制于行政边界,结果却是欠发达地区能以超低价格(甚至免费)大量供应土地。这种“东边干旱,西边浇水”的模式需要改革。

居民债务主要来自买房,房价越高,按揭就越高,债务负担也就越重。根据中国人民银行调查,城镇居民2019年的负债中有76%是房贷。而从资产端看,城镇居民的主要财产也就是房子。房产占了家庭资产的近七成,其中六成是住房,一成是商铺。而在美国居民的财富中,72%是金融资产,房产占比不到28%

我国居民的债务负担不低,且仍在快速上升。最主要的原因是房价上涨。居民债务的攀升已然影响到了消费

要化解居民债务风险,除了遏制房价上涨势头以外,根本的解决之道还在于提高收入,尤其是中低收入人群的收入,鼓励他们到能提供更多机会和更高收入的地方去工作。让地区间的经济发展和收入差距成为低收入人群谋求发展的机会,而不是变成人口流动的障碍。

不平衡与要素市场改革

低收入人群想要提高收入,最直接的方式就是到经济发达城市打工,这些城市能为低技能工作(如快递或家政)提供不错的收入。若人口不能自由流动,被限制在农村或经济落后地区,那人与人之间的收入差距就会拉大,地区和城乡间的收入差距也会拉大。

美国州与州人均GDP差别很小,无论生活在哪个州,平均生活水平都差不太多。我国要想平衡地区间的发展差距,关键是要平衡人均差距。现代经济越来越集聚,即使在欧美和日本,经济在地理上的集聚程度也依然还在加强,没有减弱。

所以理想的状况是达到地区间人均意义上的平衡。而要实现这种均衡,关键是让劳动力自由流动。人的收入不仅受限于教育和技能,也受限于所处环境。目前城镇常住人口只占总人口的六成,还有四成人口在农村,但农业产出仅占GDP的一成。

让更多人进入城市,尤其是大城市,逻辑上的好处是清楚的,但在现实中尚有很多争议,主要是担心人口涌入会造成住房、教育、医疗、治安等资源紧张。这种担心可以理解,任何城市都不可能无限扩张。劳动力自由流动意味着有人来也有人走,若拥挤带来的代价超过收益,自会有人离开。至于教育、医疗等公共服务,缓解压力的根本之道是增加供给,而不是限制需求。涌入城市的人是来工作和谋生的,他们不仅分享资源,也会创造资源。

增加城市中的学校和医院数量,可能还相对容易些,增加住房很困难。大城市不仅土地面积有限,而且由于对建设用地指标的管制,就算有土地也盖不了房子。假如用地指标可以跟着人口流动,人口流出地的用地指标减少,人口流入地的指标增多,就可能缓解土地供需矛盾、提高土地利用效率

城市化的核心不应该是土地,应该是人。要实现地区间人均收入均衡、缩小贫富差距,关键也在人。要真正帮助低收入群体,就要增加他们的流动性和选择权,帮他们离开穷地方,去往能为他的劳动提供更高报酬的地方,让他的人力资本更有价值。同时也要允许农民所拥有的土地流动,这些土地资产才会变得更有价值。

经济发展与贫富差距

收入差距不可能完全消除,但社会也无法承受过大的差距所带来的剧烈冲突,因此必须把不平等控制在可容忍的范围之内

“先富带动后富”也不会自然发生,而需要政策的干预。不断扩大的不平等会让社会付出沉重的代价,必须小心谨慎地对待。

债务与风险

在大规模城市化过程中,地方政府背上了沉重的债务。地价和房价飞涨,也让居民背上了沉重的债务。这些累积的债务为宏观经济和金融体系增加了很大风险。

债务与经济衰退

经济的正常运行离不开债务。个人买房也往往需要贷款,否则光靠一点点储蓄去全款买房,恐怕退休之前都买不起。政府也常需要借钱,否则无力建设周期长、投资大的基础设施。

但负债率高的经济中,资产价格的下跌往往迅猛。若债务太重,收入不够还本,甚至不够还息,就只能变卖资产,抛售的人多了,资产价格就会跳水。

同时资产价格下跌会引起信贷收缩,导致资金链断裂。借债往往需要抵押物(如房产和煤矿),若抵押物价值跳水,债权人(通常是银行)坏账就会飙升,不得不大幅缩减甚至干脆中止新增信贷,导致债务人借不到钱,资金链断裂,业务难以为继。

债务带来的经济衰退还会加剧不平等,债务危机对穷人和富人的打击高度不对称。

中国的债务与风险

与其他发展中国家相比,我国外债水平很低,债务基本都是以人民币计价的内债,所以不太可能出现国际上常见的外债危机。

债务

2018年末,我国债务总量占比达到GDP的258%:其中居民债务为54%,政府债务为51%,非金融企业为154%。居民债务负担接近发达国家,政府债务负担低于发达国家,但企业债务负担远高于发达国家。2018年,美国和德国企业债务占GDP的比重分别为75%和58%,但我国高达154%。原因之一是资本市场发展不充分,企业融资以债务尤其是银行贷款为主,股权融资占比很低。2018年末,企业债务总额约140万亿元,但在境内的股票融资余额不过区区7万亿元。

债权人的风险。中国的债权人主要是银行,不仅发放贷款,也持有大多数债券。

化解债务风险

对债务人来说,偿债是个算术问题:或提高收入,或压缩支出,或变卖资产拆东补西。实在还不上,就只能违约,那债权人就要受损。最大的债权人是银行,若出现大规模坏账,金融系统会受到冲击。

增发货币也能缓解债务负担,似乎还不那么痛苦,因为没有明显的利益受损方,实施起来阻力也小。增发货币的方式大概有三类。

  • 第一类是以增发货币来降低利率,这是2008年全球金融危机前的主流做法。低利率既能减少利息支出,也能刺激投资和消费,提振经济。若经济增长、实际收入增加,就可以减轻债务负担。就算实际收入不增加,增发货币也能维持稳定温和的通货膨胀,随着物价上涨和时间推移,债务负担也会减轻,因为欠的债慢慢也就不值钱了。

  • 第二类方式是“量化宽松”,即央行增发货币来买入各类资产,把货币注入经济,这是金融危机后发达国家的主流做法。在危机中,很多人变卖资产偿债,资产市价大跌,连锁反应后果严重。央行出手买入这些资产,可以托住资产价格,同时为经济注入流动性,让大家有钱还债,缓解债务压力。

从记账角度看,增发的货币算央行负债,所以“量化宽松”不过是把其他部门的负债转移到了央行身上,央行自身的资产负债规模会迅速膨胀。但只要这些债务以本国货币计价,理论上央行可以无限印钱,想接手多少就接手多少。这种做法不一定会推高通货膨胀,因为其他经济部门受债务所困,有了钱都在还债,没有增加支出,也就没给物价造成压力。

“量化宽松”的主要问题是难以把增发的货币转到穷人手中,因此难以刺激消费支出,还会拉大贫富差距。央行“发钱”的方式是购买各种金融资产,所以会推高资产价格,受益的是资产所有者,也就是相对富裕的人。

  • 第三类增加货币供给的做法是把债务货币化。政府加大财政支出去刺激经济,由财政部发债融资,央行直接印钱买过来,无需其他金融机构参与也无需支付利息,这便是所谓“赤字货币化”。“赤字货币化”的核心,是用无利率的货币替代有利率的债务,以政府预算收支的数量代替金融市场的价格(即利率)来调节经济资源配置。

从历史上看,大搞“赤字货币化”的国家普遍没有好下场,会引发物价飞涨的恶性通货膨胀,损害货币和国家信用,陷经济于混乱。我国目前的货币政策比较谨慎,国务院和央行都数次明确表态不搞“大水漫灌”,“不搞竞争性的零利率或量化宽松政策”。

总的说来,我国的债务问题是以出口和投资驱动的经济体系的产物。而无论是基建还是房地产投资,都由掌握土地和银行系统的政府所驱动,由此产生的诸多债务,抛开五花八门的“外衣”,本质上都是对政府信用的回应。所形成的债务风险,虽然表现为债主银行的风险,但最终依然是政府风险。

我国债务风险的本质不是金融投机的风险,而是财政和资源分配机制的风险。这些机制不是新问题,但债务负担在这十年间迅速上升,主要是因为这一机制已经无法持续拉动GDP增长。无论是实际生产率的增长还是通货膨胀速度,都赶不上信贷或债务增长的速度,所以宏观上就造成了高投资挤压消费,部分工业产能过剩和部分地区房地产投资过剩,同时伴随着腐败和行政效率降低。这种经济增长方式无法持续。

国内国际失衡

世界银行前首席经济学家巴苏(Basu)教授来复旦大学经济学院演讲,谈到中美贸易战时说:“我来自印度,过去的大半辈子,一直都是发达国家用各种手段打开发展中国家市场,要求贸易。没想到世界有一天会倒过来。”我国经济的崛起直接得益于全球化,但因为自身体量大,也给全球体系带来了巨大冲击。

低消费与产能过剩

我国经济结构失衡的最突出特征是消费不足。在2018年GDP中,居民最终消费占比只有44%,而美国这一比率将近70%,欧盟和日本也在55%左右。

消费占GDP的比重下降时,无非就是两种情况:或者GDP中可供老百姓支配的收入份额下降了,或者老百姓把更大一部分收入存了起来,储蓄率上升了。实际上这两种情况都发生了。

虽然房价上涨会增加有房者的财富,理论上可能刺激消费,降低储蓄,但大多数房主只有一套房,变现能力有限,消费水平主要还是受制于收入,房价上升的“财富效应”并不明显。所以整体上看,房价上升拉低了消费,提高了储蓄。

地方政府“重土地轻人”的发展模式将大量资源用在了基础设施建设和招商引资上,民生支出比如公立教育和卫生支出相对不足。而且教育和医疗等领域由于体制原因,市场化供给受限,市场化服务价格偏高,所以家庭需要提高储蓄以应对相关支出。这也造成了一个比较独特的现象:我国老年人的储蓄率偏高

在很长一段时间里,拉动我国GDP增长的主力是投资和出口,而国内消费则相对不振。那要想提高消费占GDP的比重,只让居民收入增长与经济增长“同步”是不够的,必须让居民收入增长快于经济增长,居民收入份额才能提高,居民消费占GDP的比重也才能提高。2020年11月,国务院副总理刘鹤在《人民日报》发表题为“加快构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的文章,其中就提到“要坚持共同富裕方向,改善收入分配格局,扩大中等收入群体,努力使居民收入增长快于经济增长”。

中美贸易冲突

在中美贸易冲突中,美国政客和媒体最常提起的话题之一就是“中国制造抢走了美国工人的工作”。从数据上看,似乎确实有这个现象,但更明显的现象是制造业就业从70年代开始就一直在下降。此外,虽然制造业就业一直在下跌,但是从1970年到2013年,制造业创造的增加值占美国GDP的比重一直稳定在13%左右。人虽少了,但产出并没有减少。

中国制造业崛起和中美贸易对美国的就业冲击其实不重要。相比之下,对美国的技术冲击和挑战更加实实在在,这也是中美贸易冲突和美国技术遏制可能会长期化的根本原因

然而在民粹主义和反全球化情绪爆发的年代,讲道理没人听。失业的原因有很多,技术进步、公司管理不善、市场需求变化等。但如今不少美国人,似乎普遍认为“全球化”才是祸根,“贸易保护”才是良方。

对后发国家来说,工业制造是科技进步的基础。世界上没有哪个技术创新大国不是制造业大国(至少曾经是)。而从制造业环节切入全球产业链分工,也是非常正确的方式,因为制造业不仅有学习效应,还有很强的集聚效应和规模效应。

假如世界上最大的市场和最强的科创中心渐行渐远的话,对双方乃至全世界都会是很大的损失。毕竟我国在基础科研质量、科技成果转化效率等方面,还有很长的路要走,而美国要想在全球再找一个巨大的市场,也是天方夜谭。没有了市场,美国公司持续不断的高额研发支出很难持续,也就难以长久维持技术优势。同时,技术高压虽然可能让我国企业在短期内受挫,但很多相对落后的国产技术也因此获得了市场机会,可能提高市场份额和收入,进而增大研发力度,进入“市场—研发—迭代—更大市场”的良性循环,最终实现国产替代。

再平衡与国内大循环

我国的经济发展很大程度得益于全球化,借助巨大的投资和出口,几十年内就成长为工业强国和世界第二大经济体。但过去的发展模式无法持续,经济结构内外失衡严重,而国际局势也日趋复杂,中央于是在2020年提出了“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这是一个发展战略上的转型。

这一战略转型的关键是提高居民收入和消费。虽然政府目前仍然强调“供给侧结构性改革”,但所谓“供给”和“需求”,不是两件不同的事,只是看待同一件事的不同角度。比如从供给角度看是调节产能,从需求角度看就是调整投资支出;从供给角度看是产业升级,从需求角度看也就是收入水平和消费结构的升级。2020年12月的中央经济工作会议提出,“要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线,注重需求侧管理,打通堵点,补齐短板,贯通生产、分配、流通、消费各环节,形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”。

要提高居民收入,就要继续推进城市化,让人口向城市尤其是大城市集聚。不仅传统的商铺和餐馆需要人流支撑,新兴的网约车、快递、外卖等都离不开密集的人口。要继续推进城市化,必须为常住人口提供相应的公共服务,让他们在城市中安居乐业。这方面涉及的要素市场改革,包括户籍制度和土地制度的改革。

要提高居民收入和消费,就要把更多资源从政府和企业手中转移出来,分配给居民。改革的关键是转变地方政府在经济中扮演的角色,遏制其投资冲动,降低其生产性支出,加大民生支出

过去几十年,从铁路到互联网,我国各类基础设施发展极快,为全国统一大市场的发展打下了坚实基础,也冲击着一些旧有制度的藩篱。未来,只有继续推进各类要素的市场化改革,继续扩大开放,真正转变地方政府角色,从生产型政府转型为服务型政府,才能实现国内市场的巨大潜力,推动我国迈入中高收入国家行列。

政府与经济发展

从发现问题到提出解决方案之间,还有很长的路要走。不仅要摸清产生问题的历史和现实根源,还要深入了解各种可行方案的得失。现实世界中往往既没有皆大欢喜的改革,也没有一无是处的扭曲。得失利弊,各个不同。

市场和发展的复杂互动过程,不相信单向因果关系。有效的市场机制本身就是不断建设的结果,这一机制是否构成经济发展的前提条件,取决于发展阶段。在经济发展早期,市场机制缺失,政府在推动经济起飞和培育各项市场经济制度方面,发挥了主导作用。但随着经济的发展和市场经济体系的不断完善,政府的角色也需要继续调整。

地区间竞争

经济发展的核心原则,就是优化资源配置,提高使用效率,尽量做到“人尽其才,物尽其用”。实现这一目标要依靠竞争。改革开放以后,地方政府权力扩大,“属地管理”和“地方竞争”就构成了政府间竞争的基本模式。

这种竞争不仅是资源的竞争,也是地方政策、营商环境、发展模式之间的竞争。“属地管理”有利于地区性的政策实验和创新,因为毕竟是地方性实验,成功了可以总结和推广经验,失败了也可以将代价和风险限制在当地,不至于影响大局

在工业化和城市化发展初期,经济增长是地方政府最重要的目标,与企业目标大体一致,可以共同推进经济发展。但在目前的发展阶段,政府需要承担起更加多元的职能,将更多资源投入教育、医疗、社会保障等民生领域,改变与市场和企业的互动方式,由“生产型政府”向“服务型政府”转型。

政府发展与转型

要调整经济结构失衡,关键是将更多资源从政府和国企转到居民手中,在降低政府投资支出的同时加大其民生支出。经济发达国家,政府支出占GDP的比重往往也高,其中大部分是保障民生的支出。就拿经济合作与发展组织国家来说,在教育、医疗、社会保障、养老方面的政府平均支出占到GDP的24%,而我国只有13%。

扩大民生支出的瓶颈是地方政府的收入。在分税制改革、公司所得税改革、营改增改革之后,中国目前缺乏属于地方的主体税种。以往依托税收之外的“土地财政”和“土地金融”模式已经无法再持续下去,因此要想扩大民生支出,可能需要改革税制,将税入向地方倾斜

发展目标与发展过程

对于发展中国家而言,核心议题并不是良好的市场机制如何运行,而是如何逐步建立和完善市场经济体制。因此,发展中国家所采用的资源动员和配置方式,肯定与发达国家不同。诸多发展中国家所采用的具体方式和路径,当然也各不相同。

经济发展的核心是提高生产率。对处于技术前沿的发达国家来说,提高生产率的关键是不断探索和创新。但对发展中国家来说,提高生产率的关键不是探索未知和创新,而是学习已知的技术和管理模式,将更多资源尽快组织和投入到学习过程中,以提高学习效率。这种“组织学习模式”与“探索创新模式”所需要的资源配置方式,并不一样。

后进国家虽然有模仿和学习先进国家技术的“后发优势”,但其“组织学习模式”不可能一直持续下去。当技术和生产率提高到一定水平之后,旧有的模式若不能成功转型为“探索创新模式”,就可能会阻碍经济进一步发展,“后发优势”可能变成“后发劣势”。

改革方向和改革过程是两回事。就算每个人都对改革方向和目的有共识(事实上不可能),但对改革路径和步骤也会有分歧。什么事先办,什么事后办,不容易决定。每一步都有人受益、有人受损,拼命争取和拼命抵制的都大有人在。就算能看清对岸的风景,也不见得就能摸着石头成功过河,绊脚石或深坑比比皆是。

经济发展是个连续的过程。当下最重要的问题不是我国的GDP总量哪年能超过美国,而是探讨我国是否具备了下一步发展的基础和条件:产业升级和科技进步还能继续齐头并进吗?还有几亿的农民能继续城市(镇)化吗?贫富差距能控制在社会可承受的范围内吗?在现有的基础上,下一步改革的重点和具体政策是什么?

本文由作者按照 CC BY 4.0 进行授权

#12 - 我的投资学习实践之路

#13 - A股真的能作为投资途径吗?